Por que o debate entre “mais Estado” e “menos Estado” esconde a discussão fundamental sobre indústria, complexidade econômica, tecnologia e desenvolvimento
Por Rodrigo Pinheiro
O debate econômico brasileiro frequentemente começa pela pergunta errada. De um lado, afirma-se que o Estado brasileiro é grande demais e que reduzir gastos, privatizar empresas e permitir maior liberdade ao mercado seria suficiente para colocar o país em uma trajetória de crescimento. Do outro, defende-se uma presença estatal maior como se o simples aumento da intervenção pública garantisse desenvolvimento.
Essa oposição entre “Estado” e “mercado”, porém, explica muito pouco sobre a diferença entre economias que conseguiram alcançar elevados níveis de produtividade e aquelas que permaneceram presas à chamada armadilha da renda média. O ponto central está na estrutura produtiva, na capacidade tecnológica e na qualidade das instituições utilizadas para promover transformação econômica. Essa é também a premissa fundamental do material que orienta esta análise.
A comparação entre Brasil e Coreia do Sul ajuda a compreender o problema. Enquanto a economia sul-coreana avançou de atividades relativamente simples para automóveis, navios, eletrônicos e semicondutores, o Brasil perdeu densidade em diversas cadeias industriais e ampliou sua dependência de produtos primários em parte relevante de suas exportações.
Isso não significa que agricultura, mineração ou petróleo sejam atividades inferiores ou dispensáveis. Pelo contrário, o Brasil construiu vantagens competitivas extraordinárias nesses setores. A questão é outra: uma economia continental não deveria precisar escolher entre ser potência agrícola e potência industrial.
Pode e deve buscar as duas coisas.
A primeira mentira: “basta diminuir o Estado para o país crescer”
O tamanho do Estado importa para sustentabilidade fiscal, tributação, eficiência dos serviços e estabilidade macroeconômica. Entretanto, transformar essa variável na explicação universal do desenvolvimento é uma simplificação.
A pergunta relevante não é somente quanto o governo gasta, mas onde, como e com quais resultados esse dinheiro é utilizado.
Recursos públicos destinados permanentemente a atividades improdutivas podem gerar desperdício. Entretanto, investimentos em infraestrutura, educação, ciência, pesquisa, defesa, saúde, inovação ou tecnologias estratégicas podem ampliar a capacidade produtiva de uma economia.
Da mesma forma, política industrial mal desenhada pode proteger empresas ineficientes durante décadas. Porém, uma política industrial associada a metas, produtividade, inovação, competição e desempenho exportador pode acelerar aprendizado tecnológico.
Portanto, a discussão séria não deveria ser simplesmente “Estado grande ou Estado pequeno?”. Deveria investigar qual Estado, para qual objetivo e submetido a quais mecanismos de avaliação.
A segunda mentira: “o mercado naturalmente levará o Brasil aos setores mais sofisticados”
Mercados são extraordinariamente importantes para organizar preços, investimentos, competição e inovação. Entretanto, mercados não existem fora da história, da tecnologia e das instituições.
Uma empresa brasileira que pretende entrar em uma indústria altamente sofisticada não começa competindo em igualdade de condições com uma multinacional que acumulou décadas de conhecimento, patentes, fornecedores, escala e financiamento.
Esse problema é particularmente relevante em setores nos quais o aprendizado ocorre durante a própria produção.
Semicondutores, indústria aeroespacial, equipamentos médicos, defesa, química avançada e diversos segmentos tecnológicos apresentam enormes barreiras de entrada.
Por isso, vários processos históricos de industrialização combinaram mercado com diferentes formas de ação estatal.
O desafio consiste justamente em impedir que essa intervenção se transforme em proteção permanente sem contrapartidas.
Complexidade econômica: a verdadeira “caixa de ferramentas” de um país
Uma das melhores maneiras de compreender desenvolvimento é através da ideia de complexidade econômica.
Complexidade não mede simplesmente quanto um país produz. Ela procura capturar a diversidade e a sofisticação do conhecimento produtivo presente na economia e, especialmente, nos produtos que consegue fabricar competitivamente.
O próprio material-base utiliza uma analogia eficiente: imagine cada economia como uma caixa de ferramentas. Uma economia simples possui poucas ferramentas e, consequentemente, consegue fabricar um conjunto limitado de produtos. Uma economia sofisticada acumula enorme quantidade de conhecimentos, máquinas, profissionais, fornecedores e processos que permitem produzir bens muito mais complexos.
Isso ajuda a explicar por que duas exportações de US$ 1 bilhão podem produzir efeitos econômicos completamente diferentes.
Exportar minério gera receita, empregos e divisas.
Entretanto, fabricar equipamentos sofisticados exige engenheiros, software, pesquisa, componentes, logística, máquinas, serviços técnicos e uma enorme rede de fornecedores.
O segundo processo espalha conhecimento por uma parcela muito maior da economia.
O problema não é exportar soja ou minério
Esse ponto precisa ser enfatizado porque o debate brasileiro frequentemente cria outra falsa oposição.
Agronegócio versus indústria.
Mineração versus tecnologia.
Exportação de commodities versus desenvolvimento.
O Brasil deveria rejeitar essa dicotomia.
O agronegócio brasileiro é tecnologicamente sofisticado em diversos segmentos e constitui uma vantagem estratégica nacional. A mineração também fornece recursos fundamentais para a economia mundial.
O problema aparece quando essas vantagens não são utilizadas para estimular novas capacidades produtivas.
Um país que produz minério de ferro pode desenvolver siderurgia avançada, máquinas, engenharia e materiais.
Um país agrícola pode desenvolver biotecnologia, fertilizantes, máquinas, sensores, drones, satélites e inteligência artificial.
Um país com lítio e terras raras pode tentar avançar para processamento, materiais, baterias, motores e ímãs.
A questão não é abandonar aquilo que fazemos bem.
É utilizar aquilo que fazemos bem para aprender a fazer coisas ainda mais sofisticadas.
Valor adicionado: onde a riqueza começa a se multiplicar
O segundo conceito fundamental é o valor adicionado.
Valor adicionado representa aquilo que determinada etapa produtiva acrescenta aos insumos utilizados. O material-base apresenta justamente o contraste entre extrair minério e utilizar diferentes componentes e conhecimentos para fabricar produtos tecnológicos.
Considere uma cadeia mineral.
Primeiro, ocorre a extração.
Depois, beneficiamento.
Em seguida, processamento.
Posteriormente, surgem materiais avançados e componentes.
Finalmente, esses componentes podem integrar automóveis, equipamentos médicos, aeronaves ou dispositivos eletrônicos.
Quanto mais conhecimento e transformação uma economia consegue realizar internamente, maior tende a ser sua participação na geração de valor daquela cadeia.
É justamente por isso que política mineral e política industrial deveriam conversar.
A terceira mentira: “ser uma potência em commodities já é suficiente”
O Brasil pode continuar sendo um dos maiores produtores de alimentos e minerais do planeta durante muitas décadas.
Isso é uma vantagem, não um problema.
O erro está em imaginar que essa especialização, isoladamente, resolverá as necessidades de uma economia com mais de 200 milhões de habitantes e ambições de alta renda.
Commodities estão sujeitas a ciclos internacionais de preços. Além disso, muitos produtos primários podem ser produzidos por diversos países, o que limita determinados tipos de diferenciação.
Já atividades intensivas em tecnologia tendem a depender de conhecimento acumulado, propriedade intelectual, escala, redes de fornecedores e mão de obra altamente qualificada.
Portanto, quanto maior a diversidade produtiva brasileira, maior tende a ser nossa capacidade de enfrentar choques externos.
Desindustrialização significa perder conhecimento acumulado
Quando uma fábrica fecha, o país não perde apenas máquinas e empregos.
Pode perder fornecedores.
Engenheiros migram para outras atividades.
Técnicos deixam de ser formados.
Empresas especializadas desaparecem.
Centros de pesquisa perdem clientes.
Conhecimentos tácitos construídos durante anos deixam de circular.
É por isso que reconstruir uma cadeia industrial costuma ser muito mais difícil do que simplesmente reabrir uma fábrica.
A industrialização produz conhecimento cumulativo.
A desindustrialização também possui efeitos cumulativos — mas na direção contrária.
O câmbio também faz parte da política industrial
Outro elemento destacado no material-base é o câmbio real. Ele afeta diretamente a relação de preços entre produtos nacionais e estrangeiros.
Quando uma moeda permanece excessivamente valorizada durante períodos prolongados, produtos importados tornam-se relativamente baratos enquanto exportações industriais nacionais perdem competitividade.
Para o consumidor, isso pode produzir benefícios imediatos.
Para uma indústria que compete internacionalmente, porém, o efeito pode ser muito diferente.
Entretanto, seria igualmente equivocado imaginar que simplesmente desvalorizar permanentemente a moeda cria desenvolvimento. Uma moeda fraca também encarece máquinas, componentes e insumos importados, além de poder pressionar a inflação.
Por isso, a discussão precisa ser mais sofisticada.
O objetivo deveria ser uma combinação de estabilidade macroeconômica, competitividade produtiva e previsibilidade cambial.
Câmbio, complexidade e valor adicionado fazem parte da mesma engrenagem
Os três conceitos se conectam.
Uma estrutura macroeconômica compatível com produção competitiva permite que empresas invistam e exportem. Ao produzir, elas acumulam conhecimento. Esse conhecimento permite fabricar bens progressivamente mais sofisticados e agregar maior valor.
O próprio material resume essa relação ao conectar câmbio competitivo, sobrevivência industrial, complexidade econômica e produção de alto valor agregado.
Entretanto, nenhum desses elementos funciona isoladamente.
Câmbio sem produtividade não resolve.
Proteção sem cobrança de desempenho pode gerar acomodação.
Crédito subsidiado sem metas pode gerar rentismo.
Infraestrutura sem indústria pode simplesmente facilitar a exportação de commodities.
Portanto, desenvolvimento exige coordenação.
Coreia do Sul: o mercado não trabalhou sozinho
A trajetória sul-coreana é frequentemente utilizada para demonstrar a importância de política industrial.
Na segunda metade do século XX, o país direcionou crédito, estimulou setores industriais, protegeu determinadas atividades e promoveu exportações. Empresas recebiam apoio, mas também enfrentavam metas e pressão por desempenho.
Esse último ponto é fundamental.
Política industrial não significava simplesmente entregar benefícios e esperar.
Existia disciplina.
Empresas incapazes de cumprir determinados objetivos poderiam perder apoio, enquanto aquelas capazes de competir internacionalmente avançavam.
O material-base destaca exatamente essa combinação entre seleção de setores, proteção, crédito, subsídios e exigências de desempenho.
A lição relevante não é copiar literalmente a Coreia do Sul.
É compreender o mecanismo.
Política industrial não é distribuir favores
Esse é um dos maiores problemas do debate brasileiro.
Quando alguém defende política industrial, críticos frequentemente imaginam subsídios eternos concedidos a grupos politicamente conectados.
Essa crítica possui fundamento quando incentivos são concedidos sem critérios.
Entretanto, isso não invalida a política industrial.
Invalida política industrial ruim.
Uma estratégia moderna precisa estabelecer contrapartidas mensuráveis: produtividade, exportações, pesquisa, conteúdo tecnológico, qualificação profissional, redução de custos ou desenvolvimento de fornecedores.
Benefícios também precisam possuir prazo.
Caso uma empresa receba apoio durante décadas sem aumentar competitividade, alguma coisa está errada.
A diferença está na cobrança por resultado
O próprio material-base identifica essa distinção ao comparar experiências asiáticas e latino-americanas: a questão não é apenas proteger, mas vincular proteção e apoio a resultados concretos.
Esse talvez seja um dos ensinamentos mais importantes para o Brasil.
O Estado não precisa substituir empresários.
Precisa estabelecer objetivos nacionais, reduzir determinadas barreiras, financiar riscos que o setor privado não consegue assumir sozinho e cobrar resultados quando utiliza recursos públicos.
Da mesma forma, empresas precisam competir.
Política industrial sem competição tende a degenerar.
Os Estados Unidos também utilizaram política industrial
Outra narrativa simplificada afirma que os Estados Unidos se desenvolveram exclusivamente através do livre mercado.
A história é mais complexa.
Durante sua industrialização, os Estados Unidos utilizaram tarifas e diferentes mecanismos de proteção. Alexander Hamilton já defendia, no final do século XVIII, políticas destinadas a desenvolver manufaturas nacionais.
Posteriormente, o Estado norte-americano também desempenhou papel importante em infraestrutura, defesa, ciência e inovação.
Essa atuação tornou-se particularmente evidente no século XX.
Compras militares, universidades, laboratórios nacionais e programas governamentais financiaram pesquisas que posteriormente tiveram aplicações comerciais.
Portanto, mercado e Estado estiveram profundamente conectados na construção tecnológica norte-americana.
A quarta mentira: “o Estado só atrapalha a inovação”
A inovação moderna frequentemente depende de investimentos extremamente arriscados.
Pesquisa básica pode levar décadas até produzir retorno comercial.
Empresas privadas possuem razões legítimas para evitar determinados investimentos quando o retorno é incerto e distante.
Nesse ponto, governos podem financiar pesquisas que posteriormente criam mercados inteiros.
Isso não significa que burocratas sejam melhores empresários.
Significa que Estado e setor privado assumem tipos diferentes de risco.
O Estado pode financiar ciência básica e tecnologias ainda distantes do mercado. Empresas posteriormente transformam parte desse conhecimento em produtos comercialmente viáveis.
É uma relação complementar.
Mariana Mazzucato e o Estado empreendedor
Essa discussão aparece de maneira particularmente forte na obra de Mariana Mazzucato, uma das autoras recomendadas no material-base. Sua análise enfatiza o papel de investimentos públicos de risco na formação de diversas tecnologias posteriormente comercializadas pelo setor privado.
A questão levantada por Mazzucato não deveria ser interpretada como defesa de que o Estado faça tudo.
O argumento mais relevante é que inovação radical frequentemente nasce de ecossistemas nos quais financiamento público, pesquisa acadêmica e iniciativa privada interagem.
Para o Brasil, essa conclusão possui implicações importantes.
Universidades não deveriam estar separadas da política industrial.
China: mercado como instrumento de desenvolvimento
A trajetória chinesa acrescenta outro elemento ao debate.
A China abriu progressivamente partes de sua economia, atraiu investimentos estrangeiros e incorporou mecanismos de mercado. Entretanto, simultaneamente utilizou planejamento, empresas estatais, bancos públicos, políticas industriais e incentivos direcionados.
Ao longo das décadas, o país avançou de atividades intensivas em mão de obra para setores muito mais sofisticados.
Hoje, empresas chinesas disputam liderança internacional em veículos elétricos, baterias, energia solar, telecomunicações e diferentes tecnologias industriais.
Portanto, classificar a experiência chinesa simplesmente como “capitalista” ou “socialista” explica pouco.
O elemento mais interessante é a utilização pragmática de diferentes instrumentos para alcançar objetivos produtivos.
O mercado pode ser ferramenta sem ser dogma
Essa talvez seja uma das maiores lições chinesas.
Mercados são utilizados quando geram competição e eficiência.
Planejamento aparece quando existem objetivos estratégicos.
Investimento estrangeiro é atraído quando oferece capital e conhecimento.
Empresas nacionais recebem apoio em determinados setores.
Infraestrutura é construída antes mesmo de toda a demanda existir.
O material-base descreve justamente esse processo como utilização do mercado como ferramenta, e não como dogma.
O Brasil não precisa copiar a China.
Entretanto, deveria aprender com sua capacidade de pensar desenvolvimento em horizontes superiores a um ciclo eleitoral.
Airbus: a Europa também fez política industrial
O setor aeroespacial fornece outro exemplo interessante.
A criação da Airbus envolveu forte cooperação entre governos europeus para construir uma empresa capaz de competir internacionalmente.
Esse processo exigiu financiamento, coordenação tecnológica e escala.
Hoje, Airbus é uma das grandes fabricantes mundiais de aeronaves comerciais.
Se a Europa tivesse simplesmente aceitado a estrutura existente do mercado décadas atrás, talvez nunca tivesse desenvolvido um concorrente dessa dimensão.
Novamente, a lição não é que qualquer subsídio funciona.
É que determinadas capacidades precisam ser construídas antes de conseguirem competir.
E o Brasil possui seu próprio exemplo: Embraer
O Brasil não precisa olhar exclusivamente para experiências estrangeiras.
A Embraer demonstra que o país consegue desenvolver setores sofisticados.
A empresa nasceu estatal em 1969, vinculada a um ecossistema tecnológico construído em torno da engenharia aeronáutica brasileira. Posteriormente, foi privatizada em 1994, quando já existiam competências técnicas acumuladas.
O material-base utiliza justamente Embraer e Airbus para mostrar como capacidades industriais podem surgir da interação entre planejamento público e competição empresarial.
Esse exemplo destrói outra crença comum.
O Brasil não é condenado a produzir apenas commodities.
A quinta mentira: “o Brasil não tem capacidade tecnológica”
Tem.
A questão é escala, continuidade e coordenação.
O país possui competências relevantes em aeronáutica, petróleo em águas profundas, agricultura tropical, biocombustíveis, saúde, energia, mineração e diferentes áreas científicas.
Em determinados nichos, possui empresas e instituições reconhecidas internacionalmente.
O problema é transformar ilhas de excelência em um sistema produtivo mais amplo.
Para isso, ciência, indústria, financiamento e mercado precisam estar conectados.
O Consenso de Washington e a experiência latino-americana
A partir das décadas de 1980 e 1990, diferentes países latino-americanos adotaram reformas orientadas para abertura comercial, privatizações, estabilização macroeconômica e disciplina fiscal.
Algumas dessas reformas enfrentavam problemas reais.
Inflação elevada precisava ser combatida.
Empresas públicas ineficientes precisavam ser reformadas.
Desequilíbrios fiscais não poderiam ser ignorados.
O problema surgiu quando estabilização passou a ser tratada como sinônimo de desenvolvimento.
Uma economia pode possuir inflação controlada e continuar pouco sofisticada.
Pode equilibrar suas contas e continuar dependente de tecnologia estrangeira.
Estabilidade é necessária.
Entretanto, estabilidade não substitui transformação produtiva.
O Plano Real foi fundamental, mas não poderia fazer tudo
No Brasil, o Plano Real derrotou uma inflação extremamente destrutiva e representou uma transformação histórica.
Isso precisa ser reconhecido.
Entretanto, estabilizar preços não resolveria automaticamente infraestrutura, produtividade, educação, inovação ou complexidade industrial.
Esses problemas exigiam outra agenda.
O erro foi imaginar, em determinados momentos, que depois da estabilização o mercado produziria espontaneamente toda a transformação necessária.
Não produziu na velocidade necessária.
O Brasil também errou quando protegeu sem exigir eficiência
Entretanto, culpar exclusivamente o liberalismo também seria simplificar a história.
O Brasil já utilizou políticas protecionistas.
Já criou empresas estatais.
Já direcionou crédito.
Já protegeu setores.
E nem todas essas experiências funcionaram.
Em alguns casos, proteção prolongada reduziu incentivos à inovação e permitiu sobrevivência de empresas pouco competitivas.
Portanto, desenvolvimento não depende simplesmente de “mais política industrial”.
Depende de política industrial melhor.
O debate brasileiro precisa amadurecer
A pergunta correta não é se o Estado deve intervir.
Ele já interfere através de impostos, crédito, infraestrutura, regulamentação, compras governamentais, educação, pesquisa e política monetária.
A pergunta relevante é quando intervir, onde intervir e como medir resultados.
O material-base chega justamente a essa conclusão ao defender que o debate abandone a oposição ideológica e se concentre nos setores, mecanismos e critérios de desempenho.
Esse deveria ser o centro de uma estratégia nacional de desenvolvimento.
O Brasil precisa escolher missões estratégicas
Nenhum país consegue dominar simultaneamente todas as tecnologias.
Por isso, política industrial exige prioridades.
O Brasil precisa identificar setores nos quais possui vantagens existentes ou capacidade realista de construir vantagens futuras.
Algumas possibilidades são evidentes.
Transição energética.
Biotecnologia.
Agricultura avançada.
Bioeconomia amazônica.
Minerais críticos.
Defesa.
Indústria aeroespacial.
Saúde.
Inteligência artificial aplicada.
Semicondutores em nichos específicos.
Máquinas e equipamentos.
O objetivo não deveria ser produzir tudo, mas evitar dependência excessiva naquilo que define nossa segurança e nossa produtividade futura.
Recursos naturais deveriam financiar sofisticação
O Brasil possui uma vantagem que Coreia do Sul e Japão jamais tiveram na mesma escala.
Recursos naturais.
Isso deveria facilitar nosso desenvolvimento, não impedir.
Petróleo pode financiar tecnologia energética.
Agronegócio pode impulsionar biotecnologia e máquinas.
Mineração pode sustentar metalurgia e materiais avançados.
Lítio pode estimular baterias.
Terras raras podem alimentar uma cadeia de ímãs e motores.
Biodiversidade pode gerar biotecnologia, farmacologia e cosméticos.
Portanto, o problema brasileiro não é possuir commodities.
É parar nelas.
Educação precisa conversar com a estratégia produtiva
Também existe uma relação profunda entre indústria e educação.
Não basta aumentar o número de diplomas se a economia não possui atividades capazes de utilizar profissionais altamente qualificados.
Da mesma maneira, não existe indústria sofisticada sem engenheiros, pesquisadores, técnicos e gestores.
Política educacional e política produtiva precisam estar conectadas.
Quando empresas demandam conhecimento avançado, universidades possuem novos parceiros para pesquisa.
Quando universidades desenvolvem tecnologia, empresas podem transformá-la em produtos.
Esse ciclo aumenta produtividade e salários.
Desenvolvimento também determina a qualidade dos serviços públicos
A discussão econômica frequentemente parece distante da vida cotidiana.
Não é.
Uma economia produtiva gera empregos melhores.
Salários maiores ampliam arrecadação.
Empresas mais sofisticadas pagam profissionais qualificados.
Governos com uma base econômica forte possuem maior capacidade de financiar saúde, educação, assistência social e infraestrutura.
O próprio material relaciona subdesenvolvimento produtivo às dificuldades enfrentadas por serviços públicos, inclusive clínicas de saúde, educação, habitação e assistência.
Portanto, política industrial não é apenas assunto de empresários.
Ela influencia a capacidade de financiar uma sociedade inteira.
Um Estado de bem-estar precisa de uma economia produtiva
Países capazes de oferecer serviços públicos sofisticados precisam financiar esses serviços.
Tributação possui limites.
No longo prazo, a base sustentável de arrecadação é uma economia produtiva.
Quanto maior a produtividade dos trabalhadores e das empresas, maior tende a ser a renda disponível para famílias, investimentos e Estado.
Por isso, discutir desenvolvimento produtivo também significa discutir saúde, educação e proteção social.
Sem produtividade, políticas distributivas enfrentam limites econômicos.
O verdadeiro conflito não é Estado contra mercado
Essa oposição precisa ser abandonada.
O mercado precisa do Estado para garantir contratos, infraestrutura, moeda, educação, pesquisa e estabilidade.
O Estado precisa do mercado para produzir competição, inovação, eficiência e descoberta empresarial.
Economias bem-sucedidas aprenderam a combinar essas instituições.
A discussão relevante está na qualidade dessa combinação.
Um Estado capturado por interesses privados prejudica o desenvolvimento.
Um mercado concentrado e protegido também.
Portanto, o objetivo deve ser construir instituições capazes de orientar interesses privados para resultados economicamente produtivos.
Política industrial precisa combater o rentismo
Aqui está uma condição fundamental.
Empresas não deveriam receber benefícios simplesmente por possuírem acesso político.
Qualquer incentivo precisa estar vinculado a objetivos.
Se houver crédito subsidiado, deve existir contrapartida.
Se houver proteção temporária, deve haver prazo.
Se houver benefício fiscal, precisa existir meta.
Se houver financiamento tecnológico, resultados devem ser avaliados.
A política industrial que funciona não elimina disciplina.
Ela aumenta a disciplina.
Exportar deveria ser uma prova de competitividade
Uma das ferramentas utilizadas por economias asiáticas foi estimular empresas nacionais a competir internacionalmente.
Isso possui uma lógica importante.
No mercado doméstico protegido, uma empresa pode sobreviver mesmo sendo pouco eficiente.
No mercado internacional, precisa enfrentar concorrentes.
Por isso, metas de exportação podem funcionar como teste de produtividade.
O objetivo não deveria ser proteger empresas brasileiras do mundo.
Deveria ser prepará-las para competir com o mundo.
Compras governamentais também podem desenvolver tecnologia
O Estado brasileiro compra enormes quantidades de produtos e serviços.
Saúde.
Defesa.
Energia.
Infraestrutura.
Tecnologia.
Essas compras podem ser utilizadas estrategicamente para estimular inovação nacional, desde que existam regras transparentes e objetivos técnicos.
Em vez de simplesmente subsidiar uma empresa, o governo pode estabelecer um problema e contratar soluções.
Isso cria demanda para inovação.
Estados Unidos utilizaram amplamente esse mecanismo em defesa e tecnologia.
O Brasil também pode utilizá-lo.
O BNDES pode ser instrumento, não finalidade
Bancos públicos podem ajudar a financiar investimentos de longo prazo que o mercado privado considera excessivamente arriscados.
Entretanto, crédito barato não deveria ser distribuído indiscriminadamente.
Projetos precisam demonstrar adicionalidade.
Precisam gerar investimento.
Tecnologia.
Produtividade.
Exportação.
Descarbonização.
Ou outra externalidade claramente identificada.
O objetivo de um banco de desenvolvimento não deveria ser substituir o mercado financeiro.
Deveria financiar aquilo que possui importância estratégica e dificuldade real de financiamento privado.
Precisamos aprender a encerrar políticas que fracassam
Esse talvez seja um dos maiores desafios políticos.
Governos sabem criar programas.
Raramente gostam de encerrá-los.
Entretanto, política industrial moderna precisa aceitar experimentação.
Alguns projetos funcionarão.
Outros não.
A diferença está em identificar rapidamente o fracasso e redirecionar recursos.
Portanto, avaliação independente deveria fazer parte de qualquer programa industrial.
Desenvolvimento exige planejamento.
Mas também exige capacidade de corrigir erros.
Ha-Joon Chang: os países ricos também subiram protegidos
Para compreender historicamente essa discussão, Ha-Joon Chang oferece uma contribuição importante.
Em Chutando a Escada, o economista analisa como diversas economias hoje desenvolvidas utilizaram tarifas, políticas industriais e outras formas de intervenção durante suas próprias trajetórias de industrialização.
Posteriormente, algumas dessas políticas passaram a ser desaconselhadas aos países em desenvolvimento.
O material-base recomenda justamente essa obra para compreender a distância entre determinadas narrativas contemporâneas e a experiência histórica dos países industrializados.
Isso não significa que políticas do século XIX devam ser copiadas hoje.
Significa que desenvolvimento precisa ser estudado historicamente.
Dani Rodrik: não existe uma receita universal
Dani Rodrik acrescenta outro elemento importante.
Políticas que funcionam em determinado país podem fracassar em outro.
Instituições são diferentes.
Capacidades administrativas são diferentes.
Estruturas produtivas são diferentes.
Consequentemente, desenvolvimento exige diagnóstico.
O material recomenda Rodrik justamente por sua crítica a modelos econômicos universais e pela defesa de espaço para políticas adaptadas às circunstâncias nacionais.
Para o Brasil, isso significa abandonar tanto cópias automáticas do modelo norte-americano quanto tentativas de reproduzir literalmente China ou Coreia do Sul.
Precisamos construir uma estratégia brasileira.
O século XXI tornou a política industrial ainda mais importante
Existe uma ironia no debate atual.
Enquanto parte da discussão brasileira continua questionando se política industrial deveria existir, grandes economias mundiais ampliam programas destinados a setores estratégicos.
Semicondutores, inteligência artificial, energia limpa, defesa, minerais críticos e biotecnologia tornaram-se elementos de segurança nacional.
A globalização não desapareceu.
Entretanto, eficiência deixou de ser o único critério.
Resiliência também importa.
Segurança de abastecimento importa.
Domínio tecnológico importa.
Nesse ambiente, um país que não possui estratégia pode acabar inserido na estratégia dos outros.
A transição energética abre uma janela brasileira
Poucos países possuem uma combinação tão favorável quanto o Brasil em energia.
Hidrelétrica.
Biocombustíveis.
Petróleo.
Energia eólica.
Solar.
Biomassa.
Minerais.
Além disso, existe potencial para hidrogênio de baixa emissão e outras tecnologias.
Essa diversidade pode sustentar uma nova etapa de industrialização.
Entretanto, novamente, existe uma escolha.
Podemos simplesmente fornecer energia e minerais.
Ou podemos utilizá-los para atrair indústrias intensivas em energia e tecnologia.
A segunda opção produz muito mais complexidade.
A bioeconomia oferece outra oportunidade
A biodiversidade brasileira também pode alimentar atividades sofisticadas.
Cosméticos.
Fármacos.
Biomateriais.
Alimentos.
Biotecnologia.
Química verde.
Entretanto, exportar ingredientes naturais sem dominar pesquisa e propriedade intelectual reproduziria a mesma lógica das commodities.
Por isso, biodiversidade precisa estar associada a ciência.
A floresta pode permanecer em pé e, simultaneamente, tornar-se fonte de conhecimento e desenvolvimento.
Mas isso exige capacidade tecnológica nacional.
Minerais críticos repetem exatamente o mesmo dilema
O debate recente sobre terras raras deixa essa questão evidente.
O Brasil possui grandes reservas.
Outras potências desejam acesso.
Se simplesmente extrairmos e exportarmos, teremos uma nova commodity.
Se dominarmos processamento, química, materiais e componentes, teremos uma nova indústria.
O mesmo recurso natural pode sustentar dois futuros completamente diferentes.
A diferença está na política econômica.
A pergunta correta para o Brasil
Depois de décadas discutindo desenvolvimento através de rótulos ideológicos, talvez seja necessário formular uma pergunta mais objetiva.
Não:
“Devemos ter mais Estado ou mais mercado?”
Mas:
“Quais capacidades o Brasil precisa possuir daqui a vinte anos e quais instrumentos são necessários para construí-las?”
A partir dessa pergunta, diferentes mecanismos podem ser avaliados.
Em alguns setores, competição será suficiente.
Em outros, pesquisa pública será necessária.
Alguns precisarão de financiamento.
Outros de infraestrutura.
Alguns poderão exigir proteção temporária.
E vários não deveriam receber qualquer intervenção.
Isso é política econômica baseada em estratégia, e não em dogma.
Conclusão: o Brasil precisa parar de discutir instrumentos como se fossem objetivos
O desenvolvimento brasileiro não será resolvido simplesmente aumentando gastos públicos.
Também não será resolvido simplesmente reduzindo o Estado.
Privatização não é objetivo em si.
Estatização também não.
Protecionismo não é desenvolvimento.
Livre comércio também não.
Todos esses elementos são instrumentos.
A pergunta fundamental é o que estamos tentando construir.
Uma economia de alta renda precisa produzir conhecimento, tecnologia e bens sofisticados. Precisa possuir empresas competitivas, infraestrutura eficiente, trabalhadores qualificados e instituições capazes de corrigir falhas tanto do mercado quanto do próprio Estado.
O Brasil possui recursos naturais extraordinários, mercado interno, universidades, empresas competitivas e capacidades tecnológicas importantes. Portanto, não existe uma condenação econômica que obrigue o país a permanecer preso à renda média.
Entretanto, potencial não é destino.
Coreia do Sul, China, Estados Unidos e países europeus utilizaram combinações diferentes de mercado, Estado, comércio, proteção, financiamento, pesquisa e política industrial. Nenhum deles seguiu uma fórmula absolutamente pura.
O verdadeiro ensinamento histórico está justamente nisso.
Países não enriquecem escolhendo ideologicamente entre Estado e mercado. Enriquecem quando conseguem utilizar ambos para construir capacidades produtivas que antes não possuíam.
O Brasil precisa fazer a mesma coisa.
Precisamos proteger aquilo que merece proteção, abrir aquilo que precisa de competição, financiar aquilo que possui retorno estratégico, abandonar aquilo que fracassa e exigir desempenho de quem recebe apoio público.
Sobretudo, precisamos voltar a pensar em transformação estrutural.
Porque uma nação que exporta apenas aquilo que a natureza lhe entregou depende permanentemente daquilo que outros países aprenderam a produzir.
O Brasil não precisa abandonar sua condição de potência agrícola, mineral ou energética. Precisa utilizar essas vantagens como degraus para tornar-se também potência industrial, científica e tecnológica.
Esse é o debate que deveria substituir a velha disputa entre “mais Estado” e “menos Estado”.
E talvez essa seja uma das ideias econômicas mais importantes que o país ainda precisa reaprender.